论城市民族事务治理现代化对民族关系发展的促进

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所属分类:理论实践
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◊李贽

新时期,随着我国城市化和市场化的深入发展,少数民族群众大规模地流入城市生活、工作和学习,给城市民族工作带来前所未有的机遇和挑战,也使得城市民族工作的重要性日益凸显。以习近平总书记为核心的党中央,深刻把握新时期民族工作发展规律、发展趋势和面临的形势任务,通过十八届三中、四中全会和中央民族工作会议、中央城市工作会议、中央城市民族工作座谈会等一系列重要会议对如何做好新时期城市民族工作进行了深刻阐述和重大创新,为我们探索以城市民族事务治理现代化促进民族关系发展指明了努力的方向。

 一、城市民族事务治理现代化

1.“城市民族事务治理现代化”概念辨析。城市民族事务治理,就是指党和国家与其他社会力量(包括市场、社团、个人等)共同为更好地妥善解决、处理和应对城市区域内出现的民族问题而付诸于实践的一切行动和努力。

继20世纪中期党和国家提出“四个现代化”后,2013年党的十八届三中全会明确提出了把推进国家治理现代化作为全面深化改革总目标的有机构成,成为党和国家提出的第五个现代化。城市民族事务治理现代化是国家治理现代化的组成部分,是城市民族工作响应党和国家全面深化改革总要求,以治理现代化提升民族工作效能和质量的体现,也是适应新时期我国城市化和市场化进程中城市民族工作发展的要求,对城市民族问题的治理主体、理念、体制、方式进行全面改革、创新和完善的体现。简言之,城市民族事务治理现代化,就是指实现党和国家与其他社会力量通过共同努力对城市区域内出现的民族问题及时高效地进行妥善、合理的解决、处理和应对的过程和状态。

2.城市民族事务治理的定位与面临的形势。城市民族事务治理是党和国家城市工作和民族工作的重要内容。城市民族事务因为其发生地域在城市,成为城市工作的重要组成部分;因其发生主体的民族属性,又成为民族工作的有机构成。可以讲,城市民族事务治理已经成为当代城市治理的重要内容。习近平总书记在中央城市工作会议提出,要建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市;在中央民族工作会议上提出,要让城市更好地接纳少数民族、让少数民族群众更好地融入城市。这说明新时期我们党把城市民族事务治理放在城市治理的大局中,并成为城市治理统筹兼顾众多方面中的重要方面和内容。

2010年,全国共有20个省(区市)民族成分齐全,43个少数民族在全国各省(区市)均有分布。目前我国少数民族流动人口已经达到2000余万,其中大部分流向了中西部大中城市和东部沿海发达地区。少数民族群众大量进入城市生活、工作、学习,这是现代市场经济发展规律的必然,是现代城市发展规律和多民族国家民族发展规律的体现,也是少数民族群众给我们“送上门来的民族工作”。这个趋势为城市发展和民族工作带来了新的发展机遇,也为城市民族事务治理带来了新的难度和挑战。机遇主要体现在,进城的少数民族群众以自己的聪明才智增强了城市发展的活力,为城市生产提供了新的产业形态(民族饮食、民族特产、民族手工艺等产业结构为代表)和大量的劳动力供给,为城市文化建设提供了多样化的特色选择,为各族群众共享共建城市文明来增强统一多民族国家意识和中华民族意识提供了强大、有效而直接的场景支持。难度和挑战主要体现在“三个不适应”上,即进城的少数民族群众不能很好适应城市生活和管理方式,城市居民不能很好地理解和适应少数民族群众的某些生活方式和行为方式,民族工作的方式和管理机制不适应少数民族群众大流动的时代特征。

3.推进城市民族事务治理现代化的意义。在城市化和市场化推动下,地区及民族间的交往交流交融,已经成为新时期不可阻挡的历史潮流。只有及时改变传统治理模式,转换治理理念,调整治理结构、优化治理方式,才能集合和协调多方力量,共同致力于新时期城市民族事务治理,才能形成全民共享共建的城市民族治理格局。只有推进和实现城市民族事务治理现代化,切实提高做好新时期民族工作的能力和水平,才能为城市的经济繁荣、民族团结和社会稳定提供积极的影响和支持,才能为国家的团结统一、长治久安和中华民族的繁荣昌盛提供强大动力和可靠保障。

二、城市民族事务治理现代化与民族关系

民族关系问题主要就集中在:民族的经济、社会地位和政治、法律待遇是否平等,民族的对己族、他族及共同生活的国族(国家)的认同意识和包容感情是否得到合理安排和释放,民族的发展权利是否得到保障和实现等三个方面。这些问题实际上反映了民族平等、民族团结和各民族共同发展繁荣的民族纲领原则能否在城市民族关系中得到体现和落实的重大问题。所以,这些纲领原则应该成为城市民族事务治理能否促进民族关系发展的重要指标,当然也成为城市民族事务治理现代化成功与否的重要标志。

1.维护民族平等是基本治理目标。民族平等,是指各民族依法在国家的政治经济和社会生活的各领域中以及在各民族相互交往中处于同等的地位,享有相同的权利,履行相同的义务,任何民族不能享有特权。这是党和国家处理国内民族问题的总原则、总政策,也是城市民族事务治理现代化的基本目标。目前,城市民族事务治理中维护民族平等主要体现在两个方面:一要保障城市少数民族群众的合法权益,充分考虑城市少数民族群众的特点和实际,切实把民族平等政策体现和落实在城市社会生活的各个方面、各个领域和各项具体工作中;二要推进城市基本公共服务均等化,尽快清除城乡二元结构下在户籍、用工、医疗、教育等方面形成的制度藩篱的障碍和影响,让少数民族群众能同其他城市居民一样平等享有城市发展带来的机遇和保障,在城市中既能留得住,还要有保障。

2.实现民族团结是核心治理任务。习近平总书记指出,民族团结是我国各族人民的生命线。这是对我国民族团结重要性的最新和最高定位,也是城市民族事务治理现代化的核心任务。实现民族团结对城市民族事务治理的要求主要有:一是要尊重民族差异,缩小发展差距。城市民族问题主要是不同民族在城市经济和社会发展中的利益竞争和文化差异问题,其根源在于民族发展的差距和民族文化的差异。要用市场“看不见的手”引导少数民族发掘、发挥自身独特优势形成市场竞争力,要用政府和社会“看见的手”扶持和帮助少数民族克服先天不足,缩小发展差距。要把培育和形成包容、多样化的城市民族文化氛围,作为现代文明城市文化建设的重要内容。二要排解涉民族纠纷,扩大认同共识。要建立和完善涉民族矛盾纠纷排查机制,切实提高依法预防和处理有关矛盾纠纷的能力和水平。要让各族群众在每起矛盾纠纷的化解中切实感受到国家法律和政策的公正公平,共同树立起对国家法治的信心和信仰。要让各族群众在城市民族事务周到、细致、体贴、文明的服务与管理中合理释放各民族的对己族、他族及共同生活的国族(国家)的认同意识和包容感情,增强对党和国家的“五个认同”。

3.促进各民族共同发展繁荣是根本治理宗旨。帮助和支持少数民族群众在适应与融入城市发展过程中,共享共建城市发展的现代化文明成果,促进各民族在共同的城市生活中实现共同发展、全面发展、协调发展、可持续发展和以人为本的发展,就是城市民族事务治理的根本宗旨。为此,在城市民族事务治理中要强调:一是城市少数民族群众的协调发展对民族地区的发展起着强烈的、无可替代的示范和导向作用。要在促进城市少数民族发展过程中发现和培养能够参与民族事务治理的新生中坚力量,并将其作为带动其他城市少数民族群众和少数民族地区实现发展梦想的榜样和桥梁。二要把促进城市民族关系和谐发展作为城市民族事务治理的重要内容和指标。城市民族事务治理的成果不仅仅是让各族群众生活富裕起来,更重要的是让各族群众在致富过程中,自觉参与发展和维护城市生活中平等团结、和谐互助、文明包容的民族关系和社会氛围,为各民族协调发展、团结进步和社会稳定作出自己的贡献。

 三、城市民族事务治理现代化的体系构建

1.理念转变是体制变革和能力提升的前提。治理现代化的实现,从根本上、实质上是治理主体和客体的人的现代化,具体地讲,是人的理念和能力的现代化。所以,在治理现代化的过程中,人的理念的现代化,不是结果而是前提条件。没有理念转变,就不能有体制变革和能力提升。结合国家治理现代化的根本要求,新时期城市民族事务治理现代化的实现,要求我们在理念上要做到以下转变。

一是要树立共治共享理念。要明确城市民族事务治理的主体和客体包括了与进城少数民族群众工作、生活、学习等日常环节相关的所有城市居民,而不是甚至主要不是针对少数民族群众。培育和形成多元包容、文明繁荣的城市环境和社会结构是包括少数民族和汉族在内的所有城市居民的共同责任和光荣义务。

二是要树立服务为先理念。在城市公共行政和窗口行业,要树立正确的权力观,大力宣传和倡导服务为先的理念,明确服务是管理的前提和基础,没有服务的管理就不能赢得群众的拥护和支持。在城市涉民事务中,要坚决杜绝某些管理行为中存在吃拿卡要的歪风邪气,要大力查处门难进,脸难看,事难办的不良工作作风。

三是要树立尊重规律理念。这要求我们的服务和管理工作适应这种多元分化的利益需求,在加强多部门综合治理的基础上,探索民族工作的社会化治理途径,引导更多社会力量参与到民族事务治理中来。我们要在尊重民族差别的基础上,欢迎和提倡民族间相互交流交往交融,以全国统一市场建设和共有精神家园为纽带,促进和加强各民族间的经济文化联系,巩固和完善中华民族一家亲的民族关系。

2.改革和完善城市民族事务治理体系的努力方向。十八届三中全会提出,坚持把完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。习近平总书记在中央民族工作会议上要求,要形成党委领导、政府负责、有关部门协同配合、全社会通力合作的民族工作格局,坚持好、健全好民委委员制度。这为我们改革和完善城市民族事务治理体系指明了努力的方向。

一是领导体制上突出党政主责。民族问题的复杂性和综合性,决定了民族事务治理范围的广泛性,也决定了高效、妥善解决民族问题必然要依靠党委的坚强领导和政府部门的精心组织和认真实施。在城市民族事务治理中强调社会化,不是可以不要和减弱党和政府的作用,而是要明确党和政府的主要职责。实际上,城市民族工作能否做好,关键就在于各级党政领导是否重视。

二是治理格局上突出多元参与。民族事务治理上的善治主体,应该是由党和国家与其他社会力量、民间组织、有影响的人士等一起构成。城市民族事务治理,要在进一步明确党政主导、部门主责的基础上,重点强化和建设多元共治的社会参与治理机制。

三是工作机制上突出协同治理。近年来,为了解决政府管理碎片化和服务空心化问题,源起于西方公共行政改革需求的整体跨部门协同治理理论主张政府管理要以问题为取向,按照公民需求和生活轨迹整合服务职能,从而建立起纵横交错、内外联结的协作机制。协同的目的是在达到治理效益最大化和效果最优化的基础上,实现参与治理的各方共赢。城市民族事务协同治理,主要把握好以下几个层次的协同关系:首先,协同好党委、政府、人大、政协等国家制度框架内不同机构和团体的职责;其次,协同好政府内部不同职能部门的职责;再次,协同好城市少数民族群众流入地与户籍地职能部门的职责;最后,协同好政府职能部门与社会团体、市场主体及少数民族优秀代表的职责。

四是平台整合上突出委员制度。民委委员制度在党和国家根据民族工作的任务、内容和特点,在民族工作长期实践基础上形成和发展起来的特色鲜明、效果显著的民族事务治理的社会化工作机制。利用好民委委员制度的工作平台,加强协调,充分调动各方面的力量,城市民族事务治理往往能够起到事半功倍的效果。

总之,城市民族事务治理现代化的目标,就是让各族群众无论工作、生活在祖国大家庭的哪个地区、哪座城市,都感到自己是平等一员,能找得到称心工作、交得了知心朋友、做得了和睦邻居、结得下美满姻缘、过得上踏实日子、当得上合格市民。该目标的实现,必将进一步巩固和完善我国新时期平等、团结、互助、和谐的民族关系。

(来源:《中南民族大学学报》,有删改)

(作者系北京政法职业学院副教授,法学博士,主要研究马克思主义民族理论与政策)

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